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《无产阶级的中国:一个世纪的中国劳工》翻译(五十四 ...

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发表于 2023-3-22 10:06:06 | 显示全部楼层 |阅读模式
1994
在毛泽东时代,权利的概念在党和国家的劳工论述中只占有非常边缘的地位。虽然国企职工在共产党的统治下获得了相当多的社会和经济权益(entitlements),但这些权益并不是以权利(rights)的形式出现的,而是产生于一个以工人阶级的名义进行统治的政权所引导的革命与社会转型。[1]因此,中国在改革前的时代从未通过任何实质性的法律法规来规范劳动关系。至于1954年、1975年、1978年和1982年的中国宪法,它们赋予人们工作的权利和义务、获得劳动保护和适当工作条件的权利、获得报酬和社会保障的权利、性别平等的权利和休息的权利。然而,正如比达尔夫(Biddulph)等人所指出的,中国宪法规定的劳动权利并没有赋予个人在司法上可以让国家进行强制执行的权利;它们只是给国家规定了一个名义上的义务,即创造条件能让个人享受这些权利。[2]
中国的劳动法体系肇始于20世纪80年代,当时国家制定了一系列旨在管理新成立的经济特区劳动关系的法规。随着随后十年的经济发展,国家采纳了进一步的法规,以处理特定行业、特定地点和不同所有制类型的公司的劳动关系。由于规定尚不明确,而且经常相互矛盾,在20世纪90年代初,中国的劳动法已经变得十分复杂,当局认为它们开始成为外国投资的障碍。同时,劳工动乱表明了党需要找到新的方法来提高其在工人阶级中的合法性。在这种情况下,中国当局起草了一系列全国性法律,首次涵盖了中国境内的所有企业,无论其所有制类型或其所属行业行业。在这一系列法律中,最重要的是1994年的《劳动法》,这也是本文的中心内容。
<hr/>一法通则天下:中华人民共和国的第一部劳动法[3]

萨拉 比达尔夫(Sarah BIDDULPH)
在经历了30多个草案和长达十余年的辩论之后,1994年,全国人民代表大会通过了中华人民共和国的第一部劳动法,并将于1995年1月1日生效。[4]这不是一次普通的立法。它不仅是正在进行的废除计划经济、建立劳动力市场过程中的一个重要因素,也是统一对不同部门(国有企业、外资企业、乡镇企业和新兴私营企业)日益分散且不一致的工作监管待遇与旨在打破城市地区国有企业核心员工享有终身就业和福利保障的“铁饭碗”的监管框架的一部分。[5]到了1994年,经济改革已经发展到需要立法来弥合对外资与国内企业用工情况的监管以及更广泛的经济活动之间越来越难以维持与不受欢迎的分界。但是,通过这项法律的最终动力——就像常见的与劳工有关的法律一样——来自于越来越多的劳工动乱和1993年发生的一系列工作场所的灾难。[6]
劳动法为雇佣关系和后续的立法工作提供了一个框架。尽管劳动法于2009年、2012年和2018年进行了修订,以加强劳动保护并弥补现有监管制度的漏洞,但其基本要素至今仍未改变。本文阐述了围绕该法的起草和通过过程中的辩论,然后讨论了该法建立的基本框架。
<hr/>历史和政策背景

《劳动法》试图整合整个1980年代通过的一系列零散的、前后不一致的劳动法律。然而它并不是一项从无到有的立法工作,而是有选择地从1929年中华民国制定为大型企业设立了劳动标准的工厂法、以及1978年之前毛时代的监管条例中组合而来的。[7]后者的影响在工会处于结构性弱势地位,难以代表和保护工人,以及给予城市产业工人的特权中尤为明显。[8]《劳动法》不是一个自然的发展,而是政策愿景、激烈辩论和决策的产物,它最终赋予了企业自主权,并将个人合同确立为经济改革的基石。在辩论中失败的一方,是那些是主张加强工人作用与工业民主,和通过职工代表大会进行集体决策的人。《劳动法》没有规定集体可以参与企业管理,而是通过授权企业经理在企业责任制下通过个人劳动合同管理劳动关系,从而巩固了企业的自主权。[9]1992年10月,中国共产党第十四次代表大会将经济改革定义为建设“社会主义市场经济”,这部法律从制度层面上巩固了这一定义。
到1994年,与工作相关的法律已经复杂、分散、且前后矛盾。对外开放政策的目的之一是鼓励外国投资,人们认识到,需要制定有利于资本主义的法律来吸引外国企业进入中国。20世纪80年代出现了一个二分式的法律体系,以不同的方式管理国内和涉外的经济活动。《经济合同法》管理适合国内计划经济使用的行政合同,《涉外经济合同法》则旨在规范涉外合同,两者之间的区别就是这种法律体系的一个例子。另一个则是经济法与民法的划分,经济法涵盖垂直导向的计划经济中的经济活动领域,而民法则以较小的范围划定了公民与实体之间横向自主的法律关系,1986年的民法通则就是这种相对狭窄的范围的代表。
有关工作的法律也被分为了涉外与国内两个部分。广东省建立的经济特区(SEZ)被授权先于全国其他地区通过最早的涉外经济和劳动法规。从1980年开始,深圳通过了地方性法规,授权建立外商投资企业,并允许这些公司的管理层有更大的自主权,可以以合同形式雇用工人,这将使工人更容易管理和解雇。[10]
从1983年的一些试点开始,1986年,随着国务院通过了四项规定,劳动合同制度在全国范围内推广。《国营企业实行劳动合同制暂行规定》(第二条)规定,对国营企业的所有新职员都适用雇佣合同制。[11]在此之前,国营企业的大多数城市工人从属于行政管理,被分配到一个他们不能自由离开的工作场所里,但该工作场所还负责提供教育、住房、医疗和退休金等社会福利。1986年的这些条例标志着从行政分配和管理工作到劳动力市场和承包制度的决定性转变。1987年至1989年期间,进一步发展的劳动法规又涵盖到了私营企业,随后又于1990年通过了乡镇企业的劳动法规。[12]《劳动法》正是是统一现有的零散且有分歧的法规的重要一步。
除了上述外资企业和国内企业之间的区别之外,在经济改革初期,第二条重要的鸿沟横亘于城市和农村部门的工人之间。改革前中国采用苏式工业主导的发展模式,造就了一批精英的城市产业工人。在这种发展模式下,大量的经济生产被从农村转移到城市,国家福利的提供仅限于少数城市工人。农村人口被户籍制度以及为其效力提供支撑的强制拘留和遣返措施(见本书中海沃德和弗罗萨特的文章),排除在城市求职之外。虽然户籍制度随后进行了改革,在一定程度上允许了一些从农村到城市的流动,但直至今日,这些农村流动人口仍然在法律上受到不平等的待遇,这反过来又导致了持久的不平等问题。《劳动法》的通过并没有减轻农民工的歧视性待遇,也没有改变少数城市精英在工作法律和条件方面的特权。[13]
《劳动法》旨在提供一个规范就业关系的总体结构,但同时它并不代表与改革前的劳动法规的彻底决裂。它继续反映了现有的区隔与机会的不平等,以及从前给予不同类别工人的不同保护。
<hr/>劳动法规定的内容

《劳动法》规定了中国雇佣关系的基本法律框架。它的目标是在社会主义市场经济中保护劳动者的权利和利益,并将合同作为提高企业管理和生产力的灵活性的一种方式。[14]它还统一了不同形式的企业和行业的劳动标准,正如库尼(Cooney)和其他人所指出的,它寻求落实那些与中国政治制度相适应的国际劳工组织公约。[15]
在这个基本框架中,个人的劳动合同被置于监管的中心,并由集体合同作为补充。法律规定了工资、工作条件、工作健康、安全、职业培训和社会保险等领域的劳动权利。最后,它规定了争端解决机制以及劳动部门和工会的执法应该如何运作。然而,由于《劳动法》对基本的劳动标准进行了广泛的规定,因此,实施《劳动法》所需的详细解释在很大程度上依赖于中央机构,如劳动部——现在的人力资源和社会保障部——与地方当局发布的下属规则和条例。这种监管形式使法律制定了明确的标准——例如,在工作时间和加班等方面——但也创造了灵活性,使这些规定既可以根据需要得到补充,也可以根据需要被灵活规避。[16]
<hr/>个人劳动合同

尽管1949年以前的民国时期就有使用合同作为调节劳动关系的主要法律形式的先例,但在改革初期,这种做法在意识形态和实践上都遭到了强烈的反对。个人劳动合同在法律上的中心地位有效地使劳动关系个人化,从而牺牲了任何形式的集体组织化的工人的声音。这项政策决定并非毫无争议,而是在起草过程中经历了广泛的辩论。
这些反对意见反映了当时关于如何进行经济改革,以及经济改革与社会主义意识形态之间关系的一些重要辩论。对使用个人合同形式的第一种反对意见是,合同在本质上是剥削性的,因为它们使劳动商品化,使工人与他们的劳动价值相分离。社会主义的优点恰恰在于它创造了安定的终身就业。那些主张普遍采用个人雇佣合同制度的人不得不花费大量精力来反驳这些反对意见,因为这些意见是建立在中国工人是企业主人的社会主义话语的基础之上的。[17] [18]
这种意识形态的问题也演变成了现实问题。作为一部框架性法律,《劳动法》未能对合同的一些关键方面进行规范,如合同的订立、效力和变更。[19]这产生的后果之一是,劳动合同的订立被定性为有别于普通的民事合同订立过程。即使是1999年统一的《合同法》也将劳动合同排除在其范围之外,这对那些无法利用合同法的保护性条款,如禁止不正当影响、虚假陈述和压迫性行为,而在劳动合同订立过程中利益受损的工人来说是不利的。
另一个问题是,错误地假定缔约双方在形式上平等,坚持认为劳动合同是建立在《劳动法》第十七条规定的“平等、自愿、协商一致”的原则基础上的。甚至到了1986年,也有强有力的证据表明,除了具有强大议价能力的熟练男性工人之外,许多合同工的境况要差得多,他们面临着较差的工作条件、欠薪和工作不稳定。21世纪初,劳动合同的期限从20世纪90年代中期的平均3至5年减少到主要为1年的固定期限合同。[20]合同工经常受到和临时工一样恶劣的待遇:蔑视、歧视、任意解雇和惩罚性的纪律制度。[21]《劳动法》将个人劳动合同作为劳动关系的基石,不顾人们普遍认识到的,如果没有有效的保护机制,个人劳动合同这一形式将会巩固新兴劳动力市场中权力不平衡所产生的不公正与不安全性。
<hr/>权利与利益

为了减轻在规定个人劳动合同时推定形式平等的后果,《劳动法》规定了一些合同不得减损的劳动权利。这些权利为总括性的——否则无法执行的——宪法对劳工的保护提供了具体的法律形式。这些权利包括:获得最低工资的权利;工资保护,如定期获得工资而不被扣减的权利、同工同酬和带薪休假;关于工作时间的默认规则,规定每天8小时,每周44小时的工时;休息和获得加班费的权利;休假,包括年假和育儿假;以及针对妇女的性别保护。[22]
除了个人劳动合同外,集体合同是用来补充劳动合同并规定基本工作条件的。但是,集体合同只在《劳动法》的三条中作了粗略的规定,其中规定,集体合同应由代表企业职工的工会与企业管理层订立,并向当地劳动部门报告。[23]集体合同包括劳动报酬、工作时间、休息、健康安全保险、福利等内容,一经规定,对全体职工具有约束力。虽然集体合同旨在提供个人合同不能低于的条件底线,但它却无法胜任这项任务。首先,集体合同最初被设想为只在企业层面运作,因为当局从未打算让集体合同成为加强集体劳工的工具。其次,签订这些合同的企业工会表面上代表工人,但其自身缺乏对企业的自主权(工会中往往有管理层代表),并且被迫执行党的政策,包括那些损害工人利益和强调提高生产率的政策。[24]
在实践中,集体合同是《劳动法》中关于工资和劳动条件权益要求的唯一法律协商机制。集体合同所规定的权利与个人劳动合同的执行途径相同。自21世纪初以来,工会一直试图扩大集体合同的使用,将其作为一种“协调”和“稳定”劳资关系的方式。[25]然而,多年来,集体合同实际上是一纸空文。在世纪之交的政策重新关注扩展集体合同之前,这些合同所涵盖的企业比例很小。即使企业签订了集体合同,对工人的好处也很有限。众所周知,集体合同是以自上而下的方式签订的,没有工人的实质性参与入——这是一种形式主义的做法,目的是为了完成上级工会规定的配额,并且没有超出重申最低法律标准的范畴。[26]时至今日,尽管有很大的政策压力要求扩大签订集体合同的企业比例,但这些文件仍然被形式主义所影响。为了克服这个问题,在00年代,一些地方行政部门试探性地引入了行业层面的协议,但这些试验并没有扩展为一种更有效和更广泛的集体谈判形式。事实上,在工会的结构性弱势问题得到解决之前,将集体合同转变为工业民主的工具的前景仍然渺茫。[27]
<hr/>保护的层级

保护的层级将我们的注意力引向两个相关的问题:被纳入了劳动法的适用范围,谁又被排除在外:以及在该法使用范围内的不同类别的工人是如何被监管的。[28]
第一个问题涉及《劳动法》的范围。劳动法第2条规定,要使该法律适用,必须满足以下条件:劳动者和用人单位(包括企业和个体经济组织)之间必须形成“劳动关系”。第16条进一步规定,有劳动关系的,必须订立(书面)的劳动合同。
正如库尼等人所指出的那样,这些规定对界定谁被排除在劳动法之外与谁被包括在内同样重要。[29]“劳动关系”这一法律概念的确立有效地将大量中国劳工排除在外,将农民工、农村劳动者、武装部队成员、政府公务员、家政工人、参与培训项目的学生、独立承包人和退休人员排除在外。那些被排除在《劳动法》范围之外的工作关系被视为民商事关系,因此不属于根据该法建立的保护方案。受雇于个人或非法注册公司的人——这一类别包括大量受雇于建筑行业的人——也不属于该法的适用范围,因为该法中的雇主必须是企业。
劳动关系是通过劳动合同建立的,而非通过记录现有的劳动关系以形成劳动合同,虽然法律没有明确否定没有劳动合同的劳动关系,但没有书面劳动合同的工人在证明劳动关系已经建立时面临诸多困难。[30]20世纪90年代和21世纪初,在劳动密集型的制造业、建筑业和服务业等部门,很大一部分人没有签订书面劳动合同,这使他们获得工资保护、工作条件、专门的劳动争议解决办法、社会保障和在未支付工资或发生工伤事故的情况下的安全保障等劳动法所规定的方面时,产生了有时甚至不可逾越的障碍。[31]
该法的另一个缺陷是,该法律的另一个弱点是,由于劳务派遣和其他类型的非正式、不规范或不稳定的工作安排的激增,它很快就过时了。例如,法律没有考虑到需要区分真实和虚假的独立承包人,因此工人很容易受到雇主的规避手段,如虚假合同的影响。
关于该法范围内不同类别工人的监管,《劳动法》的监管制度设想了一种在国有企业或外商投资企业等固定工作场所全职雇用的标准或典型工人。有鉴于此,《劳动法》对从事短期、非全日制、临时性或基于项目的工作的人,或在劳务派遣等安排下受雇的人,即由第三方组织向最终用户提供劳动力的人的关注不足,保护不力。由于这些原因,劳务派遣安排成为劳务最终使用者避免适用《劳动法》的一种非常常见的方式。直到2007年《劳动合同法》的通过,该制度才受到详细的规定。[32]
<hr/>执法与争端解决

像许多法律一样,《劳动法》颁布了以国家为主导的执法,辅之以私人的争端解决,这主要是针对与法律权利有关的争端。执法包括三个部分:通过争端解决程序的私人执法,国家行政机构的执法,以及工会的执法。[33]由于工人和雇主之间的结构性权力不平衡,也由于这些执法机制没有效力,该法的执行普遍不力。而执法不力与守法不力是相辅相成的。
《劳动法》采用了由调解、劳动仲裁和诉讼组成的三阶段争端解决体系,该体系于20世纪80年代首次在外商投资企业和国有企业建立。在这一制度下,争议首先由一个由职工代表大会、企业工会和企业管理层代表组成的委员会在企业内部进行调解。这种形式的调解只有在企业有工会和职工代表大会的情况下才有意义,而这些工会和职工代表大会在当时主要存在于国有企业。劳动仲裁由劳动争议仲裁委员会进行,该委员会由当地劳动行政部门、地区工会和企业管理层的代表组成。由于这一过程事实上一直由地方劳动部门主导,这种解决纠纷的形式受到政策激励、腐败和能力问题之间的冲突的影响。[34]最后,如果对仲裁决定不满意,可以向法院提出上诉。[35]
最终,这种形式的争议解决被证明是一个耗时且昂贵的过程,工人——尤其是在他们被解雇的情况下——比企业更难以承受这一过程。除了时间和成本之外,劳动争议制度的另一个限制是它专门针对侵犯劳工权利的行为,而不关注基于利益的工资和待遇索赔。然而,尽管进行索赔的费用和难度很大,但劳动仲裁委员会和法院审理的索赔数量仍继续增加,因为劳动争议的解决已从企业内部调解转移到仲裁和诉讼上来。[36]随着2007年《劳动争议调解仲裁法》的通过,仲裁和诉讼的一些障碍和成本有所降低,争议案件的数量进一步激增,显示出了巨大的被压抑的需求。[37]
但是,在如今由不稳定工作、零工经济和劳务派遣为主导的经济中,工人在主张权利之前,通常会争论是否存在“劳动关系”的边界问题。对于工人来说,这一门槛标准往往难以建立,因为他们缺乏能被法院接受的可信证据,也缺乏资源来论证劳动关系何以成立。那些从事不稳定工作的人也是最无力承受通过官方渠道争取其权利所需的费用和时间的群体。[38]
《劳动法》第88条规定,工会还负责维护劳动者的合法权益,监督用人单位遵守劳动法律、法规。然而,企业工会在结构上处于弱势地位,无法履行其在解决争端或执法方面的职责,因为他们有责任和义务执行党的政策——这可能与工人的权利和利益背道而驰,而且企业工会往往包括管理层的代表或由他们领导。[39]
私人争端解决机制在解决争端的及时性和公平性方面存在缺陷,加之对违反法定劳工标准的企业缺乏有效的惩罚,都加剧了劳工的动乱。从20世纪90年代中期到年代后期,不按时支付工资、非法扣减工资、实施惩罚性劳动纪律和恶劣的工作条件变得普遍且严重,尤其是在小型私营企业和劳动密集型的出口部门当中。私人执法无法解决这些问题,集体纠纷最终由法院进行个体化处理,工会在保护工人权益方面大多没有发挥任何作用。无论是出于设计考虑,还是由于私人纠纷解决的局限性,执行的负担落在了劳动行政部门及其劳动监察机构身上。但是,该部门及其监察机构执行法律的能力受到一系列体制和法律因素的限制,例如人员长期不足、预算有限、缺乏地方政府明确的政策支持以及颇高的执法费用和风险。[40]日益增长的劳工动乱对劳动行政部门施加了更大的压力,使他们需要进行执法,但更重要的是,作为他们更广泛的维护稳定的责任的一部分,他们也需要尽量消除和减少冲突。[41]因此,地方劳动部门往往是工人表达不满的第一个机构,这一点并不令人惊讶。[42]
<hr/>其后发生了什么

《劳动法》在通过时,其目的是作为一系列与劳动有关的法律中的首部。然而,由于20世纪90年代末国有企业改革对劳动力市场的破坏和大规模的裁员(见本书中Ching Kwan Lee和 William  Hurst的文章),这些配套立法被推迟了。[43]法律中的监管漏洞和模糊之处通过实施国家或地方性法规来弥补,这些法规往往是临时性的,而且往往是应对不当行为的事后立法。在某些情况下,地方性法规超出了《劳动法》本身的范围。
广泛的工人动乱激发了解决其中一些缺陷的政治意愿。起草新的劳动相关的法律的动力来自于2004年至2007年期间为纠正拖欠农民工工资的系统性问题而开展的三年运动。在这场运动之后,尽管一些雇主团体有组织地反对,但当局还是起草并通过了更多有利于工人的立法,即《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》(2007年)和《就业促进法》(2008年)(见本书中Gallagher的文章)。[44]
但是,正如本文开头所述,这些改革并没有改变《劳动法》的基本结构或其规定的类别。尽管工作和工作场所的性质发生了巨大的变化,但2007年和2008年通过的法律并没有采用更有创造性的方式来规范工作,以应对不稳定工作的挑战,甚至没有从根本上定义劳动者的标准或以前《劳动法》中规定的层级性的保护制度。[45]
参考


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  • ^ Proposed complementary legislation included a Labour Contract Law (1995),  Employment Promotion Law (1996), Wages Law (1997), and a Labour Disputes  Management Law (1999).
  • ^iddulph et al., ‘Rule of Law with Chinese Characteristics’; Sean Cooney, Sarah  Biddulph, Kungang Li, and Ying Zhu. 2007. ‘China’s New Labour Contract Law:  Responding to the Growing Complexity of Labour Relations in the PRC.’ University  of New South Wales Law Journal 30, no. 3: 786–801.
  • ^Sarah Biddulph. 2017. ‘Structuring China’s Engagement with International Human  Rights: The Case of Wage Protection Law and Practice.’ In Local Engagement with  International Economic Law and Human Rights, edited by Potter Pitman and Ljiljana  Biukovic. Northampton, UK: Edward Elgar, 236–63 (see pp. 249–50).
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